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解构与重构:行业协会商会脱钩改革的政会关系变迁研究

来源:行政管理改革 马长俊  撰稿人:  发布时间:2020年03月16日 浏览:
摘要:

【中国建筑材料联合会(官网)】为此,需要从政治领导关系和合作共治关系两方面对构建适应于后脱钩时代的新型治理制度框架和整合机制提出完善建议。

  [摘 要]作为中国现代社会组织体制改革的突破口,行业协会商会与行政机关脱钩改革从试点进入到全面推开阶段。考察脱钩改革的历史变迁,“去行政化”的核心目标和“推行政会分开”的改革方式一以贯之,政府对行业协会商会既培育五分PK10又规范管理、秩序优先于活力的价值排序,构成中国行业协会商会管理体制改革的逻辑起点。脱钩改革带动政会关系从“行政主导”的解构转向“政治领导与合作共治并进”的重构,为此,需要从政治领导关系和合作共治关系两方面对构建适应于后脱钩时代的新型治理制度框架和整合机制提出完善建议。

  [关键词]行业协会商会;行政机关;脱钩改革;政会关系

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  行业协会商会与行政机关脱钩是党的十八届二中、三中全会确定的一项重要改革任务,是党中央、国务院作出的重大决策部署。截至2019年6月,全国行业协会商会数量达到近8万家,其中全国性行业协会商会800多家,基本覆盖国民经济各个门类、各个层次,在现代社会组织体系和经济治理体系中的地位和作用日趋重要。自从2015年7月8日中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(简称《总体方案》)以来,先后开展了三批全国性行业协会商会脱钩改革试点及地方试点,422家全国性协会和5318家省级协会实现了与行政机关脱钩,均超过应脱钩协会总数的50%。2019年6月14日,国家五分PK10改革委、民政部等10部门印发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》,限期2020年底前基本完成各级行业协会商会与行政机关脱钩,这标志着脱钩改革从试点走向全面。

  脱钩改革的持续深入推进,必将带来政会关系的深刻调整,那么中国语境中的政会关系是什么,又在脱钩改革的进程中表现出哪些变革或沿袭?本文试图从行业协会商会与行政机关脱钩的过程考察出发,阐发脱钩改革前后的政会关系变迁,以期探究后脱钩时代的新型行业协会商会管理体制和运行机制的制度形态和有效方式。

  一、脱钩改革的历时性考察

  行业协会商会一般是以从事经济活动的会员为主体的社会团体,处于政府、市场、社会三者的交叉领域。改革开放以来,中国的行业协会商会五分PK10是伴随社会主义市场经济体制的逐步建立和政府机构职能体系的不断改革而进行的,其生成一方面是体制内的政府部门主导组建或政府专业经济部门转变而来,另一方面是体制外的市场主体自下而上自发组建而成。不同于西方国家行业协会商会的发育生长路径,中国的行业协会商会长期以来表现出身份的官民二重性、资源的体制内获取、管理的双重体制、五分PK10的整体性依附等体制性依赖, [1]其五分PK10高度依赖于政府的职能空间让渡、体制资源给予和管理权限调整,政会关系始终是中国行业协会商会五分PK10中面临的最核心、最普遍、也是最为困惑的问题。 [2]

  (一)脱钩改革的历史变迁

  长期以来,我国政府和社会组织互动过程中,政府实际扮演着合法性与资源供给的双重角色,[3][4]行业协会商会尤其是官办型协会对行政机关存在较强的路径依赖和资源依赖。现实中的行业协会商会与行政机关形成复杂深层的权力结构和利益格局,围绕行业协会商会的独立性探讨成为学界和实践界的焦点话题。

  本文所探讨的行业协会商会脱钩改革主要是肇始于2015年的《总体方案》至今所形成的一套环环相扣的整体性制度安排,从历史溯源来看,脱钩改革并不是一个“新动作”,而是“去行政化”“政会分开”的延续或升级。1988年政府机构改革提出“政府与市场中介组织分开”,1989年《社会团体登记管理条例》的颁布,开启了统一登记管理的行业协会管理体制,随后政会关系调整的主线之一便是去行政化、推进政会分开。

  20世纪90年代,首先是1991年开始的两轮社会团体清理整顿,中组部、民政部等五部门发布《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》(民社发〔1991〕8号),不再核定行政和事业编制,原使用编制要一定期限内转为社团编制,开支国家行政、事业经费的要限期实现经费自理;1994年国办发布的《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》(国办发〔1994〕59号)和1998年中办、国办联合发布的《关于党政领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发〔1998〕17号)对在职领导干部兼任社团领导职务进行限制。然而,1998年修订的《社会团体登记管理条例》明确登记管理部门(民政部门)和业务主管单位双重分级管理的行业协会管理体制,行业协会的独立性受限。在此期间,相关业务主管单位和行业协会商会的关系以行业协会承担政府职能、接受政府部门行政管理为主。

  进入21世纪,在2005年国家五分PK10改革委等部门起草《关于行业协会商会改革与五分PK10的若干意见》征求意见的基础上,2007年国办发布《关于加快推进行业协会商会改革和五分PK10的若干意见》(国办发〔2007〕36号),提出切实解决行业协会行政化倾向严重以及依赖政府等问题,从职能、机构、人员、财务等与政府及其部门、企事业单位彻底分开,同时还提出了明确国有资产产权归属,以及建立政府购买行业协会服务制度。自此,行业协会进入政会分开、市场化五分PK10的新时期,行业协会体制机制加快改革,尤其是一些经济发达地区率先进行有益探索,如广东省在2005年实行“五自四无”(即行业协会自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务,无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关一分快三人员兼职);江苏省南京市在2004年开展了以机构、人员、财务为重点目标的脱钩改革,2005年、2006年继续推行脱钩;浙江省在2006年提出协会与行政机关要实现“人员分开、财务独立、场地分设”,温州市在2007年要求对人员、机构、财务、职能、编制进行“五分开”。这一时期,各地重点推进的是机构、人员和财务脱钩,职能脱钩进展缓慢,[5]政会职能边界难以厘清,政府职能转移和协会承接职能双方都在摸索当中。

  党的十八大以来,2013年国办《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》中提出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,强化行业自律,使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体”,到2017年“基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”;十八届三中全会提出“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。2015年,中办、国办联合发布《总体方案》,这是指导脱钩改革的基本遵循和行动纲领,明确了脱钩一分快三的基本原则、主要任务、配套政策和试点一分快三安排,对脱钩改革作出了整体设计和科学谋划。[6]自此,以机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离、五规范”为要求的脱钩改革进入实质性进展,中央到地方全面铺开。2015年之前各地自主探索政会分开,在本次脱钩改革中实现了从分散走向整合,自上而下统一协调、分层部署、同步联动、稳步推进。

  历时性梳理脱钩改革的进程,“去行政化”的核心目标和“推行政会分开”的改革方式一以贯之,改革思路则由“以人事(编制)为主”分开向“职能、机构、人员、财务”四方面分开,再向“机构、职能、资产财务、人员、党建外事”“五分离、五规范”转变,这反映出行业协会商会脱钩改革的发起者和主导方(即党政机关)对改革的认识和实践在不断调适。先期改革的不彻底甚至存在反复,既说明了行业协会商会与行政机构“难以割舍”的密切联系,又说明了这一改革任务的复杂性和艰巨性。

  行业协会脱钩改革作为一项制度变革,是在国家主导下多元主体及其权力、职能、资源等要素交织互构的场域中进行的,其历史变迁应然也实然受到国家宏观政治、经济、社会制度环境的转换影响。首先,政治制度环境转换的主线是政府职能转变。1988年以来的历次政府机构和行政体制改革都是以转变政府职能为核心而展开,1988年、1993年、1998年三次政府机构改革主要采取政企分开、减少对微观管理和直接管理的途径,2003年、2008年、2013年、2018年四次政府机构改革主要采取对职能优化组合的途径,特别是2013年以来更加明确发挥市场在资源配置中的决定性作用、发挥社会力量在管理社会事务中的作用,推行政社分开便是形成职责明确、依法行政的政府治理体系和建设服务型政府的必然之举,随着每一时期政府机构职能优化和调整的重点而部署脱钩改革的重点任务。其次,经济制度环境转换的主线是市场经济的蓬勃五分PK10。马克思主义观点认为政治上层建筑归根到底是为生产服务的,要能够促进社会生产力水平的提高。[7]随着社会主义市场经济体制的渐进建立和逐步完善,市场主体日趋活跃,经济走向国际化,发挥行业协会商会的独特优势和作用成为处理政府和市场关系的重要支点,行业协会商会脱钩改革自然而然成为推动上层建筑适应经济基础的必然要求。再次,社会制度环境转换的主线是国家与社会关系的调整。改革开放后,一元的国家与社会关系重新分化为国家与多元社会群体的结构重组,政府与社会的关系由计划体制下的直接管理向市场体制下的间接管理、支持、协调为主,[8] 社会自主性有所增强,社会组织化程度有所提高,市场主体、社会组织等参与社会事务的能力和意愿日趋提升,国家与社会关系模式得以从“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”的权力结构转变,[9]治理格局的范式转换需要行业协会借助脱钩改革扩展自治空间,加强自治管理,进而形成不同层次、多元主体的协同共治。

  (二)新时代脱钩改革的现实逻辑

  1.国家治理体系和治理能力现代化的时代蕴意

  政府治理、市场治理、社会治理是现代国家治理体系中的三个最重要的次级体系。[10]作为国家治理体系的基本单元,行业协会商会与行政机关通过脱钩改革,界定二者的责任权利,明确二者的独立法律地位,二者才能作为不同的治理主体形成新型合作互动关系,才能充分发挥行政机制、市场机制、社群机制的嵌入与协同,提升治理效能。

  党的十八届三中全会将“完善和五分PK10中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,并指出各项任务的时间节点为2020年;党的十九大报告将基本实现、实现国家治理体系和治理能力现代化作为从2020年到2035年、2035年到本世纪中叶建设社会主义现代化国家新征程的两阶段重要奋斗目标;党的十九届三中全会在深化党和国家机构改革的部署中提出了形成党的领导体系、政府治理体系、群团一分快三体系等制度安排和增强党的领导力、提高政府执行力、激发群团组织和社会组织活力等治理能力。由此,新时代正在推进的行业协会商会脱钩改革涉及的“放管服”改革、法治政府建设、中国特色现代社会组织管理体制、包含协商民主的民主政治建设和社会治理制度创新等等,都融入并服务于推进国家治理体系和治理能力现代化的战略布局,相关改革在这一大系统中得以整体性考虑、协同性推进、重构性变革。

  2.中国行业协会商会管理体制改革的逻辑起点

  从计划经济时代到市场经济时代,中国政府正在从“全能主义”走向“有限政府”,政府在以放权和赋权逐步削减对市场和社会的规制进程中,把不该管、管不好的事交给市场和社会,可以填补并承担相应治理功能的行业协会商会得到五分PK10空间。然而,一方面由于中国市场发育和社会组织成长整体滞后的现实,另一方面因为政府遗留“全能主义”的制度惯性,仍然担心对社会组织“一放就乱”,出现无序化与失范性风险,影响社会秩序和政治稳定。于是,政府对行业协会商会既培育五分PK10又规范管理,秩序优先于活力的价值排序体现在制度安排中,这构成了中国行业协会商会管理体制改革的逻辑起点。改革开放以来,基本上所有涉及行业协会商会改革的制度体系都是围绕这一逻辑起点而展开。

  行业协会商会管理体制的形成和变迁并非自发演进的过程,而是政治精英通过政治权威、立法、政策设计等资源优势自上而下的推动结果,在当代中国表现为执政精英即中国共产党领导下进行的社会组织体制的顶层设计。党的十九大报告在党的十八大和十八届三中、五中全会的基础上,强调“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,这也表明党和政府对于新时代建设现代社会组织体制的基本态度和方向指引。结合新时代行业协会商会脱钩改革的政策文件,就脱钩改革的目的定位而言,在行业协会商会层面是要形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,这既是规范有序五分PK10的要求,也是更好发挥作用的保障;行业协会商会与政府互动层面是要建立政府依法行政、社会组织依法自治的体制,脱钩后二者互动应在法治轨道有序运行,这也是推进全面依法治国和坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的应有之义。就脱钩改革的目标定位而言,在五分PK10取向上通过厘清行政机关与行业协会的职能边界,加强综合监管和党建一分快三,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织;在价值取向上通过创新行业协会商会管理体制和运行机制,提升行业服务功能,发挥优势作用。

  二、脱钩改革的政会关系变迁

  从《总体方案》再到全面推开,行业协会商会的脱钩改革进程推动着行政机关与行业协会商会的权力重新配置、职能重新明确、运行方式再造等直接变化,带动治理格局的深层调整,不断理顺政府、市场、社会三者关系,政会关系作为改革的核心内容实质上完成了从解构到重构的变迁。

  (一)从双重管理到后双重管理的结构机制变化

  脱钩前,行业协会商会受业务主管单位和登记管理机关的双重管理,其中业务主管单位和行业协会商会的业务主管关系是事实上的“强关系”,即责任归属、联系频繁、约束力强,在行政合法性、行政职能委托或授权、人财物等资源保障方面给予了行业协会商会一定支持,同时也带来很多甚至是过度的干预和控制。所谓“脱钩”主要是与业务主管单位实现机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事等事项的脱钩分离,切断相互之间的利益链条,改革单一行政化管理方式。依照脱钩改革政策蕴意,如图1所示,脱钩后,行业协会商会主要与五类党政机构产生关系,与行业管理部门进行业务联系,接受登记管理机关登记管理①?,接受社会组织党建一分快三机构党建领导(各级党委所设机构,如中央层面的中央和国家机关工委、国务院国资委党委,地方层面的各地社会组织党工委、“两新”工委等),接受综合监管部门综合监管,依靠相关职能部门进行一分快三衔接保障,其中社会组织党建一分快三机构与行业协会商会的党建领导关系、综合监管部门与行业协会商会的综合监管关系是政策指向的“强关系”,也是“脱钩不脱管”的实质安排。传统党建模式下党建一分快三依托原业务主管单位党委分散管理改由专门的社会组织党建一分快三机构统一领导,原业务主管单位的监管责任改由综合监管部门依据职能和相关法律法规承担,原业务主管单位承担的劳动人事、社保、外事等一分快三由人力资源和社会保障、外事等职能部门进行衔接保障,原业务主管单位只保留本行业领域的政策和业务指导等联系和服务。

  由此,脱钩前的双重管理转化为脱钩后的系统治理,这也反映出行业协会商会管理体制从管理到治理的转向。这其中至少有三种显著变化:一是承担业务主管的单一责任主体变为多元责任主体,行业协会商会面对的行政主体增多,不仅包括行政机关,还包括党的机关;二是“大包大揽”的单一行政化管理变为多个行政主体的协同治理,这对行政机关信息共享、资源整合、行动协调、流程再造等提出更高要求;三是治理框架中增强对行业协会商会自身治理和社会化监督的要求,弥补政府综合监管的空隙,整合政府综合监管、社会化监督(“他治”)和协会商会自治,形成新的行业协会商会行为治理框架。

 

  (二)政会关系的解构与重构

  推动行业协会商会与行政机关脱钩,走向市场化、社会化,是想让行业协会商会成为独立的社会主体,拥有独立的法人地位。行业协会商会与行政机关作为两种不同性质的法人主体,共同塑造着有中国特色的政党组织、政府组织、社会组织等多元参与的治理结构。脱钩前,行业协会商会受双重管理体制所限,政会关系呈现出“行政主导”的突出特征,行业协会商会独立性严格受限,所谓“半官半民” 的“官”和“政会关系”的“政”指的就是“行政机关”。通过脱钩改革的顶层设计来看,脱钩后的政会关系的“政”从单纯的行政机关扩展为党建部门和行政机关的集合,亦可视为行政学视野中的“政治-行政”集合。虽然去行政化是要释放行业协会商会自主五分PK10的空间,但行政化权力消退的同时加强党的领导,由于政府在许多领域的不断退出,使各个领域出现了管理真空地带,对国家的五分PK10构成许多不确定的因素,在这种情况下,通过党建部门的管理把这个真空地带填补起来。[11]从此意义,加强党对行业协会商会的领导是出于维护社会秩序的要求。脱钩后的政会关系依然没有脱离对行业协会商会既培育五分PK10又规范管理、秩序优先于活力的逻辑起点。脱钩改革沿着两条轨道进行制度安排,在培育五分PK10方面,通过“五分离、五规范”削减原先过度的行政干预,提出行业管理部门加强与行业协会商会联系,加大政府购买服务力度,听取行业协会商会意见建议,发挥行业协会商会作用,做好政策咨询、负责人培训、一分快三交流等服务保障;在规范管理方面,通过全面加强行业协会商会党建一分快三和完善综合监管体制两项主要制度安排来构建行业协会商会的制度约束。

  因此,新的政会关系实质上形成两层关系:一是在“政退(政府行政权力退出社会组织)党进(党组织设置进入社会组织)” [12]逻辑下由党的机关(即党建一分快三机构)对行业协会商会加强党的领导,这种领导最主要的特征是“政治领导”,体现在对政治方向的把握和各方关系的协调。前者是一种秩序把握,主要落脚于对行业协会商会的方向性把握(即确保正确的五分PK10方向)、程序性把握(即协会商会负责人任职审核和党组织换届等)、实体性把握(即党组织及群团组织建设等),相对而言是一种政治性约束;后者则是通过党的组织网络和组织资源,协调行政机关和行业协会商会的关系,有序整合利益诉求表达,在政治秩序框架内完善科学决策机制、提高运行效率和治理水平,相对而言是一种政治性激励。二是由行政机关与行业协会商会对行业市场进行合作共治,这是激发行业协会商会活力、打造共建共治共享的社会治理格局的必然要求。这一合作共治由于综合监管体制的存在,政府实际上充当了治理的治理者,即“元治理”角色。这种“元治理”不是脱钩前的行政主导,而是要承担治理的主体责任,整合多种治理机制,构建合理有效的制度与规则,促进行业协会商会更好参与治理目标实现。于是,脱钩改革后的政会关系完成以行政权力为核心的“行政主导”解构,转向以治理目标实现为中心的“政治领导与合作共治并进”重构,如图2所示。

 

  三、后脱钩时代政会良性互动的关注与讨论

  脱钩不是目的,而是手段,按照“去行政化”要求各自归位后,必然形成新的管理体制和运行机制。全面推开行业协会商会脱钩改革,应当充分考虑政会关系的深层次平衡,更加关注于去行政化之后新型政会关系的建立和完善,增强政会良性互动的持续性和稳定性,这就需要进一步挖掘适应于后脱钩时代的新型治理制度框架和整合机制,推动制度优势转化为治理效能。

  1.三组平衡关系的把握

  行业协会商会脱钩改革是在中国特色社会主义的既定组织安排和结构的框架下进行的,从某种意义上承担着探索新时代现代社会组织体制方向和道路的使命任务,在建构具体组织制度和治理机制时,需要充分考虑以下三组平衡。

  一是政治性和社会性的平衡。行业协会是社会组织,其本质属性是社会性,主要是满足所在群体的社会需求,满足政府职能难以有效覆盖的具体的、细致的、特殊的局部社会需求。不否认行业协会有利益表达、反映诉求的功能,但更多强调的是提供服务以维持自身运转,中国的行业协会商会尤其凸显与西方国家利益集团截然不同的非政治化利益表达的特点。脱钩改革后统一要求对行业协会商会加强党的领导,推动党的组织和一分快三全覆盖,必然会嵌入政治性,形塑行业协会商会的五分PK10走向。这种政治性的嵌入,应当在尊重行业协会商会社会性质和运行规律的前提下,探求行之有效、实现价值目标统一的融合方式。

  二是自组织化和再组织化的平衡。由于长期以来,行业协会商会高度依附于行政机关,一方面疏于自身法人治理结构的完善,未能形成会员大会、理事会、监事会、秘书处等主体之间分权制衡和协调配合的内部治理格局,以章程为核心的治理规则较为缺失和失灵;另一方面存在延续“行政主导”旧有制度的路径依赖惯性,治理理念淡化,自身治理能力不足,脱钩改革后首先需要面对的就是自组织化的动力转换和效能提升问题。而脱钩改革后政会关系“政治领导与合作共治并进”的重构,实际上也推动了作为权力中心的党和政府与行业协会商会的再组织化,增强党的组织化权威和政府的法制化权威,提升主导现代化的政治权威的组织力,[13] 这些都会落实在具体的组织安排、制度设计、行动衔接中。如此,行业协会商会将同时面临对内自组织化的迫切需求和对外再组织化的积极回应“双重考验”。

  三是自治和他治的平衡。脱钩改革的政策设计初衷是释放行业协会自治空间,改善行业协会他治方式,进而增进国家治理效能。从理想状态来看,行业协会商会自治的着力点是激发组织活力,促进参与治理,提供公共服务,而行业协会商会他治的着力点则是引导五分PK10方向,维护政治秩序,规范市场行为,构成双层稳态结构。但从实际而言,行业协会商会自治的拓展源出于党和政府对其他治的让渡,在非对称性的权力结构中,党的机关和行政机关不可避免会受到自身行为惯性和利益考量的影响,从巩固执政基础和便于行政管理出发,容易引发他治过度或失当,造成对自治空间的侵蚀和制度安排的反复。由此,行业协会商会的自治和他治需要明晰化、科学化、规范化,以合理的规则程序调节行业协会商会组织体内及其与外部行为体之间的关系,探索制度创新,寻求协同发力空间。

 

  2.政治领导关系的完善

  结合中国治理现实,新时代建设中国现代社会组织的基本要求是坚持和加强党的领导。党的领导包括政治领导、思想领导、组织领导等,最主要的是坚持党的政治领导,实现党的领导的方式和路径在不同领域、不同性质、不同层级的组织中也有所不同。党对行业协会商会的领导是强调政治整合和政治引领的政治领导,把行业协会商会的价值追求纳入党的现行政治体系中,不是新的“行政化”,领导方式区别于行政管理方式,例如对行业协会商会负责人的审核,上级党组织的审核更多是政治把关,而不是行政性的领导干部选拔任用审核批复。由于各级行业协会商会数量众多、大小不一,组织体系、人员构成、运行方式有其特殊规律和复杂特点,特别是社会组织领域党建一分快三起步最晚、基础最薄弱,实行党的领导这种制度安排需要适应于行业协会商会自身特点和五分PK10规律,将党的领导与行业协会商会依法自治相统一,寻求对不同性质、不同五分PK10状况协会商会的微观有效领导方式,推动党的领导与行业协会法人治理在目标、组织结构、运行机制等方面实现融合。[14] “双向嵌入”“双向借力”的嵌入式共生五分PK10可能是当前制度安排下行业协会商会五分PK10的方向模式。[15]

  已有研究认为,行业协会构成了国家支配与社会诉求的相遇的场域,政会关系的本质是政体与社会利益诉求之间的关系,当前中国的政会关系在“非抗争性”大框架下的多元分化,其本质是行业协会作为国家与社会之间中介组织传递利益诉求功能的分化。[16]从有序整合利益诉求表达而言,相关制度安排实际上是从脱钩前的行政吸纳向脱钩后的政治吸纳扩展转型,这种政治吸纳不应局限于政党(中国共产党)吸纳、政府吸纳、体制内的社会组织(如工商联)吸纳,而应扩大政治体系吸纳面,提供制度化安排,完善人大政协吸纳和提供人员身份转换通道(即公务员和行业协会商会人员可双向转化),加强学习培训和政治激励,积极听取行业协会商会利益表达,充分整合诉求和凝聚五分PK10共识,促进有序政治参与和政治认同。

  3.合作共治关系的完善

  政府与社会经济行动者之间的互动推动着政府行动的转型,即政府并不一定采取命令与控制型的行政治理方式,而是更多地引入市场治理和社群治理的方式,以多元化的契约谈判和协商参与取代单一化的权威行使。[17]政会合作共治实际上是在“政府-市场-社会关系”中进行互动式治理,行政机关需要超越传统的行政机制,提升政府合同管理能力、网络式互动组织能力、合作伙伴关系管理能力、信用监管能力,增强契约精神、合作精神和互信水平;行业协会商会需要重点关注于内部治理和自身能力建设,完善法人治理机构,规范内部运行机制,提高专业化服务能力和水平,推进信息公开和社会监督。脱钩改革作为一种自上而下的“强制性”制度变迁,[18]从根本上改变了行业协会商会的生存环境,对行业协会商会的冲击和影响更加直接、深刻。政府应在行业协会商会转型过程中加大诸如设立行业协会商会五分PK10基金、扩大税收减免优惠的税种和范围、搭建信息公开平台、完善分类指导政策等扶持引导,帮助行业协会商会实现从行政合法性到社会合法性的转变,提升自主规范运转水平和行业自律功能,增强资源汲取能力而不再是资源依赖,进而提高基于市场行业管理和服务的组织协调能力和公共服务提供能力。双方建立市场行业治理的协调机制和合作平台,增进双方的协商、协调、协作、协同效果,共同维护行业健康五分PK10。

  此外,新的政会关系要求把法治理念贯穿于双方的关系和行为中,更多依靠法律手段而不是行政手段来规范双方关系、保障双方权利,以期建立健全政府依法行政、行业协会商会依法自治的新体制。为此,脱钩改革涉及的法律关系调整、脱钩后行业协会商会的依法自治,需要针对当前“无法可依”的缺位状态给予实质性破题,亟需对行业协会商会自治地位及全生命周期的主要法律关系进行法治保障。对政府与行业协会商会合作过程中可能会出现的合同纠纷或行动误解,应提供调解机制和法律援助机制,加强法律专业保障和责任规范,加强合规性监管与依法自治相统一,[19]切实以法治牵引政会合作共治运行在持续健康轨道。

  [ 参 考 文 献 ]

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  [19]郁建兴,沈永东,周俊.从双重管理到合规性监管:全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2014(4).

 

 

责任编辑:单建庆
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